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垃圾分類的智慧與耐心

更新時間:2019-11-08 11:17 來源:澎湃新聞 作者: 章程 閱讀:399 網友評論0

用系統的觀點來看垃圾分類,必須得去考慮生產銷售的前端和處理能力的后端。

2019年7月1日起,當年1月末由上海市十五屆人大二次會議表決通過的《上海市生活垃圾管理條例》開始實施。該條例被稱為“史上最嚴垃圾分類措施”,個人或單位未按規定分類投放垃圾的,都將面臨處罰。

圖為2019年7月26日,北京朝陽區后現代城,志愿者在該小區內宣傳新垃圾分類方法。東方IC圖

這份垃圾管理條例正式實施前,輿論一度懷疑其能否得到有效落實,但事實證明這樣的擔心大體是多余的。10月10日,上海市綠化和市容管理局發布的上海生活垃圾分類成績單顯示,居民普遍參與垃圾分類,部分居住區的居民習慣養成良好,已不需志愿者值守;居住區垃圾分類達標率快速提高,三季度(即該條例正式實施的三個月間)居住區達標率由2018年年底的15%提升至80%。不僅如此,單位達標率也明顯提升,總體達到87%。

事實上,早在2000年,全國已有八個城市開始進行相關試點工作,北京、上海、廣州、深圳四大國內一線城市在試點之列。《北京市生活垃圾管理條例》早在2012年3月就開始施行,其修訂工作正在進行。2018年7月1日起,《廣州市生活垃圾分類管理條例》施行。在深圳,有關生活垃圾分類投放的規定草案已完成向社會征求意見,立法工作正積極進行當中。

近年來,生活垃圾分類工作在更多城市更廣泛推開。2017年3月,國家發改委、住建部發布《生活垃圾分類制度實施方案》,要求在全國46個城市先行實施生活垃圾強制分類。2019年6月,住建部等九部門聯合印發通知,決定自2019年起在全國地級及以上城市全面啟動生活垃圾分類工作,到2020年底46個重點城市將基本建成垃圾分類處理系統,到2025年,全國地級及以上城市基本建成生活垃圾分類處理系統。

從垃圾轉運站的設置到定時投放點的配備,從分門別類的送桶進門到紅袖章志愿者從旁指導,看得出來,各級政府已經下定移風易俗的決心。

實施垃圾分類,是大勢所趨。無論從資源經濟還是生態保護的角度去考慮,我們國家的垃圾分類確實到了不得不推的節點。但哪個時點推什么、以怎樣的方式去推,這些都不只需要政府資源調配的魄力,更考驗政府系統治理的能力,檢驗執政者依法行政的擔當。

垃圾分類作為系統工程

以我們經常談到的垃圾分類典范——鄰國日本為例,盡管日本人做事素以細致名世,但日本的垃圾分類從最初可燃與否的粗分,到如今幾十種垃圾的細分,也經過了幾十年的光景。直到現在,日本的地方政府每隔幾年都還會再進一步細分垃圾種類,但每次也總不免遭到分類繁瑣的怨懟。

環境當然要保護,生態也應該維持,但垃圾怎么分類,從指導理念一直到處理能力,從來就是一個系統問題。日本最初區分垃圾為可燃不可燃兩類,就是建立在各地方政府焚燒、填埋等各種分類處理能力的前提上。例如早期橫濱因為有強力焚燒爐,不可燃垃圾都從焚燒灰燼中再取出,所以垃圾收集就跟其他都、道、府、縣(實施地方自治的第一級行政區劃)都不同。各基層地方政府都須以自身的財力來處理垃圾,也因此,一直到今天,日本各市、町、村(實施地方自治的第二級行政區劃)的垃圾分類標準也都并不完全相同,原因就是有意義的居民垃圾分類必須以后端的垃圾處理能力為基準。

日本的垃圾分類,后來從可燃與不可燃中再分出可回收物等細項,是因為實施垃圾分類一段時間過后發現,不可燃垃圾的填埋場所已嚴重不足,且可燃垃圾的燃燒帶來大規模的污染,因此與細分垃圾同步進行的,是縮短各類垃圾的收集時間。顯而易見,這些措施的推行,使得日本的垃圾分類制度在方便分類處理這一原本功能的基礎上,加上了倒逼垃圾生產者減少產量的任務。但同時,垃圾分類的嚴格化、收集時間的短縮化,也帶來了違法丟棄垃圾的新問題,盡管立法上對這種行為甚至已不惜動用刑法以入罪,但至今這個問題還是沒有辦法得到完全的解決。

日本的經驗與教訓都顯而易見。一方面,如果垃圾分類的理念不明確,后端分類處理的系統不配套,居民分類這一端做得越多越好,反而有可能越是徒勞大眾;另一方面,任何重大制度的推行其實都需要得當的步驟與相應的時間,刑罰作為最嚴厲的配套制裁固然可應時急,但是固本培元還是需要循序漸進的耐心。

如果再從居民分類出發往前端看,對生活垃圾而言,除卻廚余垃圾,大部分其實都是工業制品,便利居民分類的最便捷的方式,就是強制工業制品標示自身產生的廢棄物種類;把成本分攤到再前端的生產者,顯然也要比運動式的宣導有效得多。

筆者想說的是,用系統的觀點來看垃圾分類,就不能只是寄希望垃圾分類的宣傳教育和廣大居民的道德良知,而必須得去考慮生產銷售的前端和處理能力的后端。居民分類也不過是這整個體系中的一環,倘若不顧頭尾把所有的重壓扣在這一環,最后的結果很可能事倍而功半,斷非可長可久之計。

垃圾分類中的私權保障

如果說系統治理考驗執政者處理此事的智慧,那么分類推行中的私權保障則考驗執政者依法行政的耐心。

在其他很多國家的街頭,我們經常能看到這樣的場景:垃圾收集車開過,周圍居民就齊齊步出家門,按照分類投放的時間丟棄垃圾。但在我國,因為地權制度與其他國家大不相同,城市絕大多數居民的居住形態是各個住宅小區,于是我們很難想象,一個上千人居住的小區,其居民在同一時點一起丟垃圾。人車分離的小區甚至連垃圾車都未必能開進去。于是很多小區在基層政府的指導下開始在小區內設置分類垃圾桶,先定時進行小區內部的垃圾分類,再由小區物業配合垃圾車在特定地點集中收集并運走。

不過,由于多數小區的規劃從來也就沒有分類垃圾桶放置之地,大量小區物業就只能在政府的指導下,以一紙公示變更占用原有的綠地、車位等用地,設置分類垃圾桶。因此造成的矛盾,于報章新聞中也已屢見不鮮。

物業能不能僅憑政府垃圾分類的需要,來改變小區部分地域的用途,設置分類垃圾桶?讓我們來仔細讀一下明年即將通過的《民法典》物權編(草案二次審議稿)第七十三條。據該條規定,“改變共有部分的用途”的,“應當經參與表決專有部分面積四分之三以上的業主且參與表決人數四分之三以上的業主同意”。即使依據現行《物權法》第七十六條第一款第七項(“有關共有和共同管理權利的其他重大事項”),改變共有部分用途也至少要三分之二以上的同意。

法律寫得很明白,分類垃圾桶所占之地的建設用地使用權,既不歸政府也不歸物業,都是業主用真金白銀買來的共有部分,而共有部分的用途本有規劃在先。如果要改作垃圾分類之地,也很簡單,行法律所定之表決程序即可。

退一步講,如果政府認為垃圾分類屬于重大公益,必須用到業主共有的土地,也有不行表決程序的另外一途,那就必須回到《物權法》第四十二條的基于公共利益的“征收”:政府有義務說明,是基于何種公共利益的必要而做出征收決定并給予補償。否則,今天來個垃圾分類占一塊,明天來個污染整治占一塊,政府左手收錢賣出的地,轉眼右手又可以假物業之手不費分文地收回來用,業主共有的建設用地使用權還有何安定性可言?

垃圾分類如果是以這樣的方式開頭,那無疑是在兵馬未動之時就已最大限度地消耗了政府的公信力。這種得之以羊、失之以禮的事情是不是值得做,我們的政府真的要好好考慮。

垃圾分類對家家戶戶是小事,但對一個國家的持續發展則是大事。當十四億人口的中國終于決定推行垃圾分類之時,筆者相信,全世界都感受到了一個文明國家的進步,感受到這個國家對自己國民、對這個世界的道德責任。

但主事者在承擔這份責任的過程中,是不是能以相應的智慧來面對事情,也能以相應的耐心來面對人民,我們的人民在看,我們的鄰國在看,全世界也都在看。

 

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